江西省招標咨詢集團有限公司 汪才華
一、前言
國有企業作為國家和地方政府投資參與控制的企業，兼具營利性和公益性的特點，我國現階段確定的公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度決定了國有企業在我國國民經濟中具有非常重要的地位。財政部有關數據顯示，2014年1-12月，全國國有及國有控股企業（不含金融類企業）營業總收入480636.4億元(約占同期國內生產總值636463億元的75.52%），同比增長4%，其中中央企業293790.3億元，同比增長3.1%，地方國有企業186846.1億元，同比增長5.5%。
企業“買”和“賣”是其經營管理的主軸線和企業自身工作的主旋律，也是各級國資監管部門工作的重點。做好“買”和“賣”的工作，才能促進國有資產保值增值、國家調節經濟兩大目標的實現，而在“買”和“賣”之間，鑒于買方市場主體處于主導地位，而賣方市場主體處于競爭地位，加強對國有企業“買”（采購）的管理，顯得尤為重要。國際上，國有企業采購特別是壟斷性國有企業采購多被納入公共采購范疇并接受《公共采購法》的制約，政府部門對其實施等同于政府采購項目的嚴格監管。而在我國，招標采購立法采用的是“兩法”（《招標投標法》和《政府采購法》）平行立法的模式，《招標投標法》窄義上就是一部工程建設項目《招標投標法》，其規范的范圍僅指建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等工程施工，構成工程的工程不可分割的組成部分且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等工程貨物，為完成工程所需的勘察、設計、監理等工程服務三部分；《政府采購法》窄義上就是一部財政性資金購買法，政府采購認定的三個必要條件包括：一是采購主體指各級國家機關、事業單位和團體組織，二是采購使用資金為財政性資金，包括以財政性資金作為還款來源的借貸資金，三是采購范圍包括依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務。“兩法”分別立法帶來國有企業很大一部分的采購行為游離于法律和監管之外，加上《招標投標法》施行于2000年1月1日，其立法時就確定了分散監管的監督模式，并采用授權的方式規定由國務院對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權進行劃分，該職權劃分最權威的文件為2000年5月3日下發的《國務院辦公廳印發國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見的通知》（國辦發[2000]34號），當時，國務院國有資產監督管理委員會還沒有成立，自然未將國資委列入監管部門之列，而后序國務院經歷了2003、2008、2013年三次機構改革，該文件中具體體現的部門早已面目全非了，但國辦發[2000]34號文件一直未作修改，作為履行國有企業和國有資產監督管理職責的國資委，在招標采購活動中往往處于尷尬和缺位的境地，如何在法律和制度缺位的情況下對國有企業采購行為進行規范，是包括各級國有資產監督管理機構在內的相關部門所關注的問題。
江西省招標咨詢集團有限公司（以下簡稱江西招標集團）作為交易平臺運營機構，協助江西省國有資產監督管理委員會（以下簡稱江西省國資委）自2012年7月開始花了三年的時間，在2014年1月出臺《關于加強省出資監管企業采購監督管理的指導意見》（贛國資監察字[2014]1號）文件，2014年12月上線運行江西省出資監管企業采購信息服務平臺，即將打造江西省出資監管企業采購電子交易平臺，實現監管部門、各出資監管企業、交易平臺運營機構三方共贏，在國內各大媒體和行業引發了一定的關注。這種“制度加科技”、“監管而不干涉企業生產經營自主權并將監管融入到服務當中去”的做法為全國省級國資系統和招標采購行業尚屬首創，不失為新形勢下國有企業電子化招標投標路徑實現和國有企業采購體系構建找到一條實踐之路，對于規范國有企業采購行為、增強企業采購透明度、預防企業采購行為腐敗、推動企業采購信息化建設，具有一定的現實意義。筆者有幸全程參與了制度和信息化平臺的設計、建設工作，希望通過分享這一經驗，對推動行業電子招標投標發展有所借鑒。
二、背景介紹
江西省國資委有18家出資監管企業，近500家子公司，監管國有資產超過3000億元，企業采購年標的額逾千億元。近年來，江西省國資委在規范出資監管企業采購活動方面，取得了一些成績。但是省國資委紀委、監事會等部門在日常監督和例行檢查中發現，一些企業采購活動不同程度存在決策程序不規范、內控機制不健全現象，有的采購人員法律意識淡薄等問題，暗箱操作、權錢交易等違紀違法現象時有發生。據不完全統計，近幾年，江西省省國資委紀委收到的反映企業管理人員在采購中收受回扣、低價租售國有資產、串通投標等問題的信訪件超過總數的三分之一。采購活動成為企業腐敗案的高發領域。監事會和審計、監察等部門在監督檢查中發現采購不規范的問題尤為突出，不僅增加了企業成本，還加大了國有資產流失和干部隊伍廉潔從業等方面的風險。因此，進一步加強企業采購管理顯得尤為迫切。
2012年黨的十八大以來，中央加大了反腐力度，同時又提出了“轉職能、轉方式、轉作風”的要求，各級紀委紛紛改進幾年前參與招標投標開、評標現場監督的做法，江西省紀委監察廳發文要求各級紀檢監察機關加強和改進公共資源交易監督工作，明確要求紀檢監察機關監督時不得參與本地、本部門工程建設招投標、政府采購、產權交易、國土資源交易等公共資源交易活動的組織、現場監督等工作。“簡政放權”是十八大以來另一個方面的主旋律，國有企業監管也面臨賦予國有企業更多的生產經營自主權，國資監管面臨從管資產到管資本的轉變。
三、江西省出資監管企業采購體系構建歷程
一邊要“放權、放開、放活”，同時要“管好、管少、管精”， 對于國有企業采購管理何去何從，是江西省國資委在新形勢下必須面臨的難題。如何破解，企業的采購活動能否做到公開、公平、公正，最好的方式就是接受社會公眾和采購利益相關方的監督，最便捷的辦法就是推進電子招標投標和網上交易，同時這種辦法也符合中紀委和江西省紀委要求以電子監察方式取代長期以來人盯人、面對面的對招標投標過程進行監督的傳統做法；通過“曬出來”，著力引導和幫助企業自主規范采購行為，同時，又可在監管成本較小的情況下實現以前分散化、碎片化的采購信息集中化、規范化。
根據江西省國資委的安排，江西省國資委紀委聯合相關部門，并在江西招標集團的協助下，自2012年7月開始，經過一年半的調研，反復征求各出資監管企業和內部處室、各外派監事會的意見和建議，百易其稿，于2014年1月4日研究出臺了《關于加強省出資監管企業采購管理的指導意見》（贛國資監察字[2014]1號）文件。這是一份江西省出資監管企業采購管理體系構建的頂層設計文件，從2萬余字的初稿濃縮成1986字的終稿，充分體現了對各方意見的尊重，特別是體現了四輪大規模、網格式征求企業意見的重視。文件制定主要體現三個方面的原則：
1.依法依規原則
對于現行法律、法規和江西省的有關必須進行的采購范圍、采購方式、采購組織形式等方面的規定，要求企業依法依規進行。
2.適當進行補充的原則
鑒于目前國家《招標投標法》、《政府采購法》對國有企業采購活動存在部分法律真空，《指導意見》做出了適當補充，并要求企業予以規范。
3.充分尊重企業自主經營的原則
企業按《指導意見》制定實施細則并具體實施采購活動，省國資委基于履行出資人監管職能，監管而不介入企業具體事務，服務而不干預企業自主經營活動，只做檢查、督促企業整改、查處、建立“黑名單”制度、牽頭建設“兩個平臺”（一期采購信息服務平臺和二期采購電子交易平臺）五件事，不在平臺上做任何審批、核準和備案的工作。今后更多的是體現在，企業的《實施細則》違背上位法和《指導意見》的，要求企業予以修改；省國資委相關職能部門在日常監督檢查過程中，用企業自身的《實施細則》來檢查各企業自身的采購工作。
2014年12月1日，一期采購信息服務平臺（江西省出資監管企業采購信息服務平臺http://ztb.jxgzw.gov.cn/gzwzbw/，具體頁面可見圖一：采購信息服務平臺首頁截圖，圖二：采購信息服務平臺采購公告頁面截圖）正式建成并舉行了啟動儀式，江西省國資委主要領導和委紀委、監事會領導和各出資監管企業分管領導及相關職能部門負責同志、省國資委各有關處室負責人出席平臺啟用儀式。江西日報、經濟晚報予以了報道，中國日報、網易、鳳凰網、人民網、新華網、江西電視臺、中國物流與采購網、《中國招標》周刊等百余家媒體予以了轉載或進行了后續報道，引發了行業一定的關注。
圖一：采購信息服務平臺首頁截圖
圖二：采購信息服務平臺采購公告頁面截圖
四、“兩個平臺”情況介紹
（一）采購信息服務平臺
1.功能介紹
采購信息服務平臺的功能主要體現在六個方面：一是具有信息發布、公示公告功能。該服務平臺為江西省國資委門戶網站下的二級域名網站，所有企業將公開招標項目信息的資格預審公告、招標公告、澄清與修改、中標候選人公示等信息在該服務平臺發布。二是數據報送功能。信息服務平臺建成后，企業的采購事項，均通過該服務平臺進行信息錄入和數據報送，公開招標采購方式的信息將通過服務平臺對社會公眾發布，其他采購方式的信息將通過企業的權限管理進行報送，所有采購信息按權限向國資委相關部門報送。三是電子監察功能。信息服務平臺信息對江西省國資委及各出資監管企業紀委開放監察權限，實現了各級紀委實時對企業采購活動進行電子監察的功能。四是定期統計功能。服務平臺將自動生成統計報表，向企業管理者、省國資委紀委監察室、監事會等有權限管理部門或人員按年、季、月定向發送統計報表，方便企業和省國資委對采購信息的統計、匯總、研判，為領導決策發揮參謀助手作用。五是實時查詢功能。所有有權限人員將可以通過關鍵字段實時查詢企業采購信息。作到事前、事中、事后的實時查詢。六是“黑名單”公示功能。江西省國資委將匯總各出資監管企業上報的投標人、供應商、評標專家等交易主體在招標投標、合同履約等過程中的不誠信信息，形成“黑名單”并在平臺上公示，依法依規限制名單內主體在一定期限內在省國資系統的市場準入，增加其違規、不誠信成本。
2.涵蓋內容
考慮到國有企業采購的特性，并為了與《招標投標法》和《政府采購法》銜接，采購信息服務平臺將工程、貨物、服務納入平臺管理范圍，另行增加了原材料燃料類，考慮到企業在資產出讓項目上具有與企業采購項目類似的“他人有求于企業”的特點，采購信息服務平臺將企業資產處置類一并納入平臺管理，如此以來，采購信息服務平臺將納入平臺管理的項目分為采購和資產出讓兩大類5個類別，為便于操作，平臺對各類具體范圍進行了細化。其中采購類劃分為工程、貨物、服務、原材料和燃料4個類別，工程類指工程建設項目施工，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等工程施工，園林綠化工程施工，道路工程施工，企業技術改造類項目施工等；貨物類指各種形態和種類的物品，包括與工程建設項目有關的設備、材料，機電產品，車輛、辦公用品、家具、軟件、工作服裝定制、備品備件、試驗檢測儀器儀表、系統集成等，生產環節進入固定資產的各類設備等；服務類指以人力資源為主的各類服務，包括工程建設項目勘察、設計、監理、工程咨詢、項目代建、項目管理、后評價、造價咨詢等，法律咨詢、財務審計、資產評估、上市輔導、保險、保潔、物業管理、綠化養護、檔案整理、信息安全、定點印刷、廣告宣傳、設備維修保養、物流運輸、軟件開發等；原材料燃料類指生產過程中的各類原材料燃料，包括礦石、煤炭、鋼材、汽油、柴油、木材、輔助材料、添加劑、潤滑油等。資產出讓類作為1個類別處理，細化為企業各類有形和無形資產轉讓，包括房屋或設備租售和置換，土地招拍掛，知識產權轉讓，廢舊物資售賣等。
3．運行情況
采購信息服務平臺自2014年12月1日上線以后，經過幾輪大規模、全覆蓋式的超過1000人次的技術操作培訓和系統的三輪完善，平臺運行趨于穩定。截止2015年6月14日上午11時，已上線項目標段數為1985項，其中已做中標結果備案的項目標段數為1290項，中標和成交金額47.74億元，其中3月中標和成交金額6.51億元，4月中標和成交金額7.95億元，5月中標和成交金額11.32億元，6月1日至14日中標和成交金額16.48億元，成長性很強。具體的報表操作頁面可見圖三：采購信息服務平臺信息查詢頁面截圖，圖四：采購信息服務平臺標段統計頁面截圖，圖五：采購信息服務平臺定期統計頁面截圖。
圖三：采購信息服務平臺信息查詢頁面截圖
圖四：采購信息服務平臺標段統計頁面截圖
圖五：采購信息服務平臺定期統計頁面截圖
信息服務平臺具有小而專的特點，正好可以幫助企業解決采購小而散、供應商難尋的困惑，同時我們這個平臺正好介于信息量不大不小之間，可以有效解決各級公共資源交易中心網站信息量太大，采購信息被淹沒，而企業自己的網站信息網太小不被社會關注的問題。隨著影響力的不斷提升和平臺功能的逐步體現，一些企業明確平臺為其企業采購全部信息的發布平臺，一些企業利用平臺進行100%項目的公開招標。一些企業提出利用平臺的影響力來對未達到后臺上線金額的項目在平臺上發布公示公告信息，一些供應商也開始關注該平臺，甚至一些省出資監管企業以外的央企地方企業、其他國企也希望加入進來，以提升采購效率和管理水平。
（二）采購電子交易平臺
采購信息服務平臺實現了江西省出資監管企業采購信息對外的集中公示公告、對內的自下而上的流轉，過程信息量并不多，如何進一步體現平臺的價值，網上交易功能的實現是其發展的必由之路。為此，《指導意見》已明確規定：在完善采購信息服務平臺的基礎上，省國資委將適時建設企業電子化采購交易平臺，為企業提供電子采購交易服務，逐步利用科技手段構建采購信息化管理體系。在調研過程中，一些企業主動提出要求盡快建設交易平臺，這些需求包括一些企業希望交易平臺能通過網上開放式供應商征集，解決其所在邊遠地區采購競爭性不強問題；一些企業希望交易平臺能降低外地企業參與投標的成本，解決大量小而散公開招標項目外地企業不愿參加、長期流標的問題；一些對外工程承包企業希望交易平臺能提升其國外項目采購流程過長的問題；一些建筑類承包企業長期以來“一轉（包）了之”的做法面臨“自營”的轉型升級，希望利用交易平臺能實現其自營項目對大宗建筑材料的集中采購；一些企業希望交易平臺能幫助其得到其他兄弟單位對同類物資采購的價格信息，以評判其自身采購工作的效果。建設采購電子交易平臺，迫在眉睫。
對于建設采購電子交易平臺，我們有以下幾方面的思考：
1．嚴格按照《電子招標投標辦法》的標準和要求，按照功能系統功能的不同，將江西省出資監管企業采購電子交易平臺分為交易平臺、公共服務平臺和行政監督平臺三個平臺。
2．建設初期相對弱化行政監督平臺，除按江西省國資委要求提供相關監管信息外，其他功能暫時不考慮，但為今后與行政監督平臺對接預留接口。
3．先期推動公共服務平臺建設，包括建設招標人庫、投標人（供應商）庫、評標專家庫、采購商品庫、招標文件格式文本庫、誠信庫（投標人、供應商、招標代理機構、建造師、評標專家等）等，為交易作好準備工作。為了充分與各企業現有的采購進行銜接，投標人（供應商）庫、采購商品庫將采用“兩條腿”建設的模式，即各企業自建和運營機構建設，運營機構建設的采購商品庫應力求按最新國家標準（如海關分類標準）建設，并要和各企業自建的采購商品庫進行編碼轉換，這是一項艱巨的工作，不可一蹴而就。
4．交易平臺按照《電子招標投標辦法》的標準和要求進行建設，但分“兩步走”實施，第一步，實現網上招標文件編制、招標公告發布、招標文件上傳、投標報名、支付招標文件費用并下載招標文件、提出澄清并進行答復、投標保證金提交、中標公示發布、中標通知書發出和中標結果發出、履約保證金提交、合同簽訂、投標保證金退還，即投標文件提交仍采用紙質形式，開標、評標仍采用現場方式。第二步，逐步推進全流程電子化。
5．交易平臺應充分考慮企業的特點，具有相當的靈活性，在采購方式上，應允許企業依法采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、競爭性磋商、單一來源、戰略采購、框架協議等方式，在采購類別上，應充分考慮與采購信息服務平臺的銜接，保留現有的工程、貨物、服務、原材料和燃料4個類別，并應增加其他采購類，如購買土地使用權，目前在4類采購類別上找不到對應的類別。在保留資產出讓類的基礎上，交易平臺應充分考慮服務功能，如為企業提供閑置設備信息共享、備品備件和應急物資信息共享等服務。實現數據資源共享，提升平臺的含金量，真正將平臺打造成集省出資監管企業所有采購與資產出讓、閑置設備與備品備件共享等交易功能為一體的電子交易平臺。