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我國招標投標制度實踐已有30多年，對于建立開放統(tǒng)一、公平競爭的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用，取得了顯著的經(jīng)濟和社會成就，并為我們建立現(xiàn)代市場體系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，探索未來招標投標運行機制改革和發(fā)展的方向奠定了堅實的理論和實踐基礎。目前，政府、行業(yè)和市場主體根據(jù)黨的十八屆三中和四中全會關于全面深化改革和依法治國的戰(zhàn)略部署，結(jié)合市場發(fā)展趨勢，都在熱切關注和積極探索招標投標運行機制改革、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新發(fā)展的方向和路徑。作為一個招標采購的專業(yè)工作者，很想就此與讀者分享個人的一些認識和思考，雖難免失當，仍期望對于全行業(yè)思考和促進招標投標運行機制改革創(chuàng)新產(chǎn)生一點共鳴力量。
一、確立公共資源交易項目實施主體的權(quán)利、義務和責任約束機制
政府與市場的邊界不明確，導致項目實施主體的職責不清晰，以致現(xiàn)在仍未真正建立公共資源交易項目實施主體的權(quán)利、義務和責任匹配的治理結(jié)構(gòu)以及自律約束機制。特別是工程建設項目招標投標交易活動全過程均受政府部門監(jiān)管控制，政府多個部門及其個人可以干預，卻不承擔任何責任；項目實施主體名義上要為項目交易結(jié)果負責，卻沒有相應權(quán)利按照項目個性特點需求實現(xiàn)自我科學管理。在此體制環(huán)境下，任何單位和個人均有足夠理由推卸項目可能出現(xiàn)偽劣事故時的任何責任。沒有一個明確的主體和個人可以為公共資源項目交易的結(jié)果承擔全部和永久的責任，同樣，也就沒有責任和動力關注和保障項目招標投標交易合法規(guī)范并取得競爭成效。這是當前公共資源招標投標交易流于形式、弄虛作假、腐敗交易等現(xiàn)象屢禁不止的主要原因之一。
因此，建立和完善公共資源交易項目實施主體的自律治理結(jié)構(gòu)并確立其權(quán)利、義務和終身責任約束機制，是建立和規(guī)范招標投標市場運行機制的根本。
二、政府應當按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約和相互協(xié)調(diào)的行政運行機制要求，分離多重身份，轉(zhuǎn)變和規(guī)范招標投標行政監(jiān)督職能
這是改革和完善招標投標運行體制需要解決的又一個重要問題。政府直接監(jiān)管招標投標交易程序和主持解決市場交易爭議，必然導致三個后果：一是強調(diào)了統(tǒng)一、公平、公正的公權(quán)規(guī)則，損失了項目專業(yè)、科學、合理的個性要求和交易效率；二是造成市場被行政條塊分割，各行業(yè)和地方各自為政，市場交易規(guī)則不一，市場主體無所適從；三是政府部門集多種身份于一體，既充當市場的“裁判員”，又兼任交易主體一方的強勢“領隊和運動員”。政府一個部門既負責制定和執(zhí)行規(guī)則，又負責監(jiān)督規(guī)則。由此造成政府執(zhí)行規(guī)則中難免破壞規(guī)則，履行監(jiān)督職責中又自然失去了應有的約束力和公信力；民事交易主體被迫處于弱勢的市場地位，難以建立和規(guī)范公平、公正的市場秩序。
因此，政府應當分離招標投標交易活動中決策、執(zhí)行、管理和監(jiān)督的多重身份，轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管職能，回歸市場主體的平等地位。各政府行業(yè)部門可以對項目交易適度行使行業(yè)管理和投資人管理職責，并應當按照簡政放權(quán)的要求取消和減少招標投標交易管理中不必要的前置審批、核準和備案環(huán)節(jié)。同時，招標投標市場交易監(jiān)督應當從行業(yè)管理中分離出來，交由綜合機構(gòu)集中、獨立、公正、透明和依法履行監(jiān)督職責，實行事中、事后以及電子化監(jiān)督方式，并使自身行政行為接受市場主體和社會公眾的多元化公開監(jiān)督。同時，需要改革招標投標交易爭議的行政單一解決機制，探索建立民事調(diào)解和仲裁招標投標交易的民事爭議機制，并與行政裁決、處罰違法交易行為相互結(jié)合的監(jiān)管體制。
三、建立招標投標專業(yè)標準體系已成為迫切任務
招標投標交易是涉及技術(shù)經(jīng)濟和法律政策的綜合性活動。因此，單純依靠剛性、原則和固定的法律約束條款無法滿足復雜、動態(tài)和具體的招標投標交易實踐需要。同時，招標投標交易的專業(yè)操作規(guī)范和成果檢驗標準目前幾乎空白，這就給各政府部門層出不窮地制訂印發(fā)招標投標監(jiān)管文件提供了巨大需求空間。由此造成市場規(guī)則條塊分割，市場主體無所適從并無權(quán)優(yōu)化選擇，這也是招標代理服務日趨簡單，不分優(yōu)劣、不分難易的重要原因。因此，必須充分發(fā)揮國家法律法規(guī)、行業(yè)專業(yè)標準以及主體自我規(guī)范的力量，從多層次、多角度開展指導和約束，才能有效地調(diào)整和規(guī)范招標投標市場交易行為。為此，在法律范圍內(nèi)，制訂和運用招標投標交易全過程的招標公告、招標代理、開標、評標、定標、中標公告等環(huán)節(jié)的專業(yè)技術(shù)和管理標準已經(jīng)成為規(guī)范招標投標交易秩序的必然要求和迫切任務。
四、取消政府審批認定企業(yè)資質(zhì)資格，充分發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰機制作用
首先，政府靜態(tài)審批認定企業(yè)資質(zhì)資格的規(guī)模無法與市場動態(tài)需求規(guī)模實現(xiàn)有效調(diào)節(jié)及匹配，造成持有資質(zhì)、資格企業(yè)的數(shù)量與市場需求規(guī)模的總量和結(jié)構(gòu)長期嚴重失衡，以致違法掛靠、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象屢禁不止，惡性競爭和無法競爭長期并存。其次，企業(yè)資質(zhì)、資格能上不能下的剛性管理，不能及時客觀反映和滿足企業(yè)生產(chǎn)管理要素的市場化動態(tài)流動及優(yōu)化組合的要求，卻扼住了企業(yè)生存發(fā)展的命脈，導致企業(yè)過度關注政府關系，輕視市場信用自律，抑制了企業(yè)不斷進取的動力和壓力；削弱了招標主體自行鑒別、評價和選擇交易對象的權(quán)利和需要具備的專業(yè)能力要求。由此導致招標投標競爭演變成為企業(yè)資質(zhì)、資格競爭及其政府背景關系的競爭，違背了招標投標市場公平競爭，優(yōu)勝劣汰的本質(zhì)要求，造成市場出現(xiàn)“優(yōu)不能勝、劣不能汰”、“保護落后、排斥先進”等非正常現(xiàn)象。
因此，取消和減少政府審批認定企業(yè)資質(zhì)資格，建立企業(yè)資格能力信用的行業(yè)自律評價機制，對于充分發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰機制的作用，促進招標投標制度的健康發(fā)展，讓市場在資源配置中起決定性作用具有重要意義。
為此，招標代理機構(gòu)應當加快適應轉(zhuǎn)型升級的要求，從依靠行政審批資格準入市場，逐步向依靠市場業(yè)績信用以及專業(yè)服務水平轉(zhuǎn)變，通過市場主體的選擇和行業(yè)自律評價最終贏得市場。徹底改變簡單程序代理服務模式，圍繞項目業(yè)主的價值目標取向，以招標代理為中心，拓展項目全過程和相關專業(yè)的系統(tǒng)服務，提升服務價值含量。
五、建立全國市場信息統(tǒng)一公開和動態(tài)共享體系
市場的一體化秩序依賴市場信息的一體化共享。行業(yè)和地方市場交易信息分割封閉是建立招標投標市場統(tǒng)一開放和公平競爭機制的重要障礙。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與招標投標制度的深度融合，電子招標投標制度應運而生。我們完全有理由相信，按照國家實施“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，通過建立和運行全國電子招標投標系統(tǒng)及其市場公共服務平臺體系，通過互聯(lián)對接市場化、專業(yè)化的電子交易平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)市場交易信息及其大數(shù)據(jù)分析成果的統(tǒng)一集中交互和動態(tài)共享，使得市場主體和行政部門的能力行為和信用結(jié)果有一個集中公開、動態(tài)跟蹤、清晰比較、聚合監(jiān)督和永久追溯的公共體系。由此，必將有效促進行政監(jiān)督行為向透明、自律、規(guī)范、高效以及事中和事后方式的轉(zhuǎn)變；必將充分發(fā)揮市場主體和社會公眾對公共資源交易活動實現(xiàn)多元化、多層次和多方位的監(jiān)督作用；必將有力促進市場主體的依法誠信自律約束，有效規(guī)范市場行為。同時，可以為市場主體自行識別、評價交易對象的能力信用提供必要的市場公共基礎信息，從而為推動企業(yè)資質(zhì)、資格的行政審批向行業(yè)自律評價逐步轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。最終為有效消除市場交易中暗箱操作、弄虛作假、封閉保護和腐敗尋租的機會空間，為建立健全市場一體化運行機制奠定信息一體化基礎。
六、合理調(diào)整依法必須進行招標的范圍和規(guī)模標準
首先，要按照國有資金性質(zhì)和公共屬性原則依法確定依法必須招標的范圍。既應當免除大部分非國有資金的強制招標項目，又應當將所有能夠通過招標投標競爭配置的公共資源項目全部納入強制招標范圍。同時，要統(tǒng)一界定強制招標項目的范圍和特殊情形免予招標的項目清單，避免邊界不清和無限擴大。其次，要按照經(jīng)濟合理性原則確定依法必須招標項目的規(guī)模標準，適度提高強制招標項目的規(guī)模標準額度。特別是對于依法必須進行招標項目，應當區(qū)分政府投資、國有企業(yè)公益性投資和國有企業(yè)經(jīng)營性投資項目，分別實行不同的招標采購權(quán)利約束、責任考核和監(jiān)管要求。
七、合理定位專家評標的咨詢參謀作用
評標是實現(xiàn)招標投標價值作用的關鍵環(huán)節(jié)，也是諸多違法違規(guī)行為的集中環(huán)節(jié)。目前，《招標投標法實施條例》規(guī)定國有資金占控股或者主導地位的依法必須招標項目應當確定排名第一的中標候選人為中標人。這一規(guī)定在主體自律約束機制尚未健全情況下，對于堅持公平、公正規(guī)則，防止濫用定標權(quán)利具有積極作用。但是，受招標人及其委托代理機構(gòu)的專業(yè)能力水平以及了解市場信息的必然限制，招標文件的評標辦法和標準無論是理論還是實踐均難以客觀、準確和全面地反映項目理想需求和市場實際供應狀況，以致大多數(shù)項目難以保證第一中標候選人最優(yōu)。
其次，受評標專家的職業(yè)道德水平、專業(yè)素質(zhì)能力、評標組織與分工定位、評標投入時間和對項目的了解深度、評標勞務報酬等因素制約，評標專家既難以保證評標結(jié)果的第一候選人是理想匹配的中標人，也不足以支撐其為項目承擔任何實質(zhì)性的風險責任，而只能定位于咨詢參謀作用。
再次，有許多實際情況無法在評標辦法中設定量化評價的因素和標準，但卻可以在定標中綜合平衡考慮。例如，同時推薦為中標候選人并在其他條件相同或相似情況下，項目招標人往往希望選擇已有交易合作經(jīng)歷并取得良好業(yè)績信譽的中標人，可以承擔相對比較小的風險；或者希望選擇對招標人以后拓展市場和獲取潛在價值利益具有戰(zhàn)略合作前景的中標人；或者在采用綜合評標辦法時，希望選擇評分雖然略低，但評標價格又比較低的中標人等。這些屬于招標人個性需求的選擇愿望，并不違背公平、公正原則。最后，由于規(guī)定了評標推薦第一候選人中標，以致許多項目招標人既可能因自行無法進行簡單違法交易，也可能因自行無法實現(xiàn)合法善意的交易目標，而均可能集中在評標環(huán)節(jié)采取程度不同的規(guī)避對策和舞弊手段。由此，大大增加了評標專家違法違規(guī)的壓力和風險，催生了招標投標活動中更多的弄虛作假和惡意投訴舉報等違法行為。
綜合上述因素，依法必須進行招標項目的定標規(guī)則應當區(qū)別政府投資項目和企業(yè)投資項目。其中企業(yè)投資項目，尤其是企業(yè)經(jīng)營性項目應當允許招標人根據(jù)評標結(jié)果以及推薦的中標候選人，結(jié)合企業(yè)利益最大化的可能情況，在法律允許范圍內(nèi)自主選擇中標人。同時，要求招標人闡述理由并在規(guī)定的招標投標交易信息公共服務平臺公開接受監(jiān)督。這是公法制度約束和市場主體自主權(quán)利的平衡選擇，是企業(yè)項目個性利益需求和市場公平競爭的平衡要求。完全不應當、也不可能要求市場主體履行與政府主體完全一致的社會責任和價值追求。這已經(jīng)成為市場和行業(yè)對改革和創(chuàng)新招標投標制度的重要共識。
八、統(tǒng)一整合公共資源交易平臺
近年，按照國家要求，省市地方在原有形建筑市場的基礎上，統(tǒng)一整合工程招標投標、政府采購、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等公共資源交易活動，并為相關交易活動以及行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督提供場所、信息、見證和相關服務的統(tǒng)一服務平臺。這對于集中監(jiān)督和規(guī)范公共資源交易發(fā)揮了積極作用。但是應當糾正一些不當做法，有些公共資源交易平臺服務機構(gòu)越位行使行政交易監(jiān)管，或者越位提供交易代理服務，甚至違法設置各種行政保護、技術(shù)壁壘和收費項目，阻礙市場統(tǒng)一開放，排斥潛在投標人公平競爭。同時，交易場所的簡單物理集中又會影響交易效率和提高交易成本。
按照國務院的部署，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與招標投標交易領域的深度融合，公共資源交易平臺整合也必然需要從物理交易場所為主逐步向電子交易信息平臺為主轉(zhuǎn)變。通過建立公共資源交易信息集中統(tǒng)一的公共服務平臺體系，實現(xiàn)市場交易信息的互聯(lián)交換和公開共享，同時，按照市場化、專業(yè)化和集約化原則開放建立和運營電子交易平臺。由此，必將為有效提高公共資源交易活動進一步開放、透明、專業(yè)、規(guī)范和高效，為轉(zhuǎn)變和規(guī)范招標投標交易的行政監(jiān)督方式，發(fā)揮社會自律監(jiān)督作用。通過架構(gòu)政府、市場主體和社會公眾多元化、多層次、多形式的立體監(jiān)督機制，有效遏制和消除弄虛作假、分割與保護、腐敗交易等違法行為，為建立和規(guī)范統(tǒng)一開放和公平競爭的市場交易秩序發(fā)揮有效和持久的作用。
九、建立招標采購職業(yè)能力考試認證和注冊考評體系
招標采購工作是涉及專業(yè)技術(shù)經(jīng)濟和法律政策的復合性職業(yè)，應通過建立招標采購職業(yè)能力分級認證和注冊考評體系并與國內(nèi)和國際相關職業(yè)資格標準建立對接互認機制，將招標采購從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)能力、職業(yè)行為、職業(yè)責任和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合起來，以此激勵招標采購人員通過職業(yè)能力考試認證獲得相應的職業(yè)服務能力，又通過注冊從業(yè)業(yè)績、繼續(xù)教育等職業(yè)能力等級晉升考核，有效約束和激勵其不斷提高職業(yè)道德水平和專業(yè)素質(zhì)能力，并依法規(guī)范招標采購職業(yè)行為。這是有效持續(xù)規(guī)范招標投標交易秩序的永久基礎，也是國際上許多國家和組織提升招標采購從業(yè)隊伍職業(yè)素質(zhì)、規(guī)范招標采購行為的普遍做法。
作者：李小林（中國招標投標協(xié)會副會長、中國招標公共平臺總工程師）
